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　　华图公务员考试研究中心根据2010年国家公务员考试大纲提供的申论热点——收入分配改革。

　　>> 热点分析

　　中国经济体制改革研究会会长高尚全、劳动和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南等专家认为，基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点，真正引起人们不满或加剧社会分配失衡的根源，在于人们参与市场竞争的机会不平等以及竞争过程中的不平等。

　　这类不平等主要是待改革的体制性因素所致，是分配关系扭曲的重要表现。其中在非收入分配政策和制度方面，政府的“缺位和越位”贯穿始终。

　　一是劳动力流动中的体制性歧视。劳动力流动的体制性歧视，源于计划经济早期的城乡分割体制。在城乡经济一体化或城市化逐步形成的趋势下，原有体制中以户籍制度为基础的身份性歧视并没有根本改变，农村劳动力在向城市转移过程中，农民的身份在就业、收入分配以及公共品分享方面，仍然受到相当程度的歧视待遇。在市场经济收入增长机制发生了重大变化的条件下，这种歧视必然带来收入差距的扩大，成为目前全国总体基尼系数过高的重要体制性原因。

　　二是缺乏有效的劳资协调机制，中下阶层缺乏表达诉求权。我国在转型经济体制中，虽然按劳分配依然被强调为主体地位，但相应的体制设计还很不完善，甚至有些方面存在严重“缺位”现象。特别是劳动集体谈判的权利没有得到应有的重视，使得劳动要素在参与分配过程中始终处于弱势地位。国有企业工会组织基本作为企业“职能部门”存在，在维护职工利益方面往往受到企业管理层的掣肘;大量的非国有企业还没有工会组织或工会组织徒具形式，劳资矛盾协调机制严重缺位。从一些国有企业早期“砸三铁”到后来的随意裁员，以及“农民工”工资长期被压低的现象中，可以明显感受到这一机制的缺乏。

　　三是垄断行业对分配关系的扭曲。行政性垄断实际上是从计划经济时期的部分行业归口管理演变而来。在体制转型期比较普遍的现象是，行政性垄断行业往往热衷于“选择性”地参照“市场化”和“国际惯例”，这种选择性集中体现在所谓“市场价格”、赢利和收入水平方面的参照，大部分垄断产品和服务的价格普遍高于国际价格。更为重要的是，由行政性垄断带给行业的超额利润大都没有回馈给国家和社会，而是以“做大做强”之类的理由留在了部门和企业，并且部分地转化为这些行业经营者和职工的收入、福利等。这是目前我国行业之间收入差距过大的根本原因，也是对按劳分配为主的分配关系的重大扭曲。

　　四是政府职能转变滞后的影响。相对于经济市场化进程而言，政府职能转变还仅仅是初步的，集中表现为政府职能的缺位、错位和越位。目前社会反映强烈的教育、医疗、住房以及社会保障等问题，是一些突出的表现。

　　五是缺乏对资源配置权力的监督制约机制。我国在体制转轨中虽然大幅度减少了行政性资源配置，但在市场机制发挥作用的条件下，行政性资源配置的权力具有了“价格”意义。从上世纪80年代中期利用产品“双轨”价差牟利，到90年代要素市场化中的“寻租”，出现大量权力市场化的现象。近年来，在城市改造拆迁和土地转让、资金信贷以及资本市场“圈钱”等领域，权力市场化的现象依然没有止步的迹象。这是产生灰色甚至黑色收入的根本原因。

　　>> 对策链接

　　2009年7月4日，在首届全球智库峰会的全球储蓄与消费分论坛上，国家发改委收入分配司司长张东生指出，下一步国家将考虑从五个方面促进收入分配改革，其根本点在于提高居民收入，特别是农民收入，并做好社会保障制度的建设，加强城乡收入制度的再分配环节。

　　第一，增加劳动力收入。

　　第二，加强城市化进程，形成有利于国民增收的长效机制。城乡差距是造成我国居民整体收入差距的最主要的原因，而这与城乡二元结构有关，因此要从根本上提高农民收入，还需要加快城市化进程。

　　第三，完善有利于提高劳动报酬的薪酬形成机制。工资收入是居民收入的主要来源，据测算，工资收入占居民总收入的比重为65%左右。因此完善最低工资制度、建立健全企业薪酬形成机制非常必要。

　　第四，健全公民的社会保障制度，逐步提高社会保障待遇与分配水平，完善城镇居民养老、医疗、失业等社会保险制度，扩大覆盖范围，加大政府对农村社会保障的投入力度，加快建立农村养老保险制度，健全城乡的社会救助制度。完善针对低收入群体的助帮机制。

　　第五，加强城乡收入制度的再分配环节，更多向公共服务和社会领域倾斜。促进基本公共服务运转化。完善资源有偿使用制度和生态环境补偿制度。研究推进收入与分配结合的个人所得税改革，增加税收再分配环节。

　　>> 延伸阅读

正确处理收入分配问题

　　一、理性分析收入差距与贫富矛盾

　　收入差距的扩大、贫富矛盾的加剧，是近年来的一个突出问题。对这一问题必须冷静思考、分析和处理。

　　(一)关于基尼系数

　　基尼系数是世界上用来分析收入分配差距的基本指标。首先，我国改革开放以来的基尼系数发生了巨大变化：1978年为0.18，现在已接近0.5，而基尼系数的国际警戒线是0.35—0.4。这成为媒体炒作最热的问题之一。作为清醒的学者、官员和媒体对此都应该冷静点。首先应当认识到，与改革开放前普遍贫穷条件下的绝对平均主义相比，我国的基尼系数逐步增加，这是改革开放的成就和社会进步的表现;其次，从整体上来说，我国当前的收入差距还不是全局的，“奔腾式”的甚至是“对抗性”的矛盾。其三，对于已经存在的收入分配方面不合理问题，特别是收入分配差距过度拉大的严重问题，国家绝不能熟视无睹、听之任之，必须高度关注。其四，面对收入分配方面的问题，我们必须高度重视和努力解决，但在舆论上切不可盲目和过度渲染，因为过度渲染无益于解决问题，反而会对现存的问题和矛盾起到推波助澜的作用。

　　(二)关注社会弱势群体，但不要搞民粹主义

　　处理好收入分配关系，协调收入分配的过大差距，实现贫富和谐，关键是要解决好社会弱势阶层的过低收入和贫困状况。同情社会弱势阶层，是社会公众一般的心理趋向，也是中华民族自古具有人文关怀优良传统的表现。但高度关注社会弱势群体要谨防“民粹主义”倾向。民粹主义(Populism，也可译为平民主义)是在19世纪俄国出现的一种影响较大的空想社会主义思潮。其基本理论包括：极端强调平民群众的价值和理想;极端强调平民的利益、意见、公决、创制权等。这里在分析收入分配关系中借用“民粹主义”的概念，是指反对收入分配差距、绝对“妖魔化”富人、否定市场竞争、崇尚平均主义等逆市场机制的思潮。

　　关注社会弱势群体、实现贫富和谐的目标，必须把握好两点：一是收入分配的公正原则，而公正首先来自符合效率原则的初次分配;其次是收入分配的机会均等原则，而机会均等原则首先是市场竞争机会的均等。只有牢牢把握这两个原则，才能确保财富持续充分涌流的源泉永不衰竭。如果国家政策过度向社会弱势阶层倾斜，让“怀弱”极端为“民粹主义”，必然会影响经济效益，减少财富增长，最终不利于解决社会弱势群体问题。

　　(三)调节收入分配，关注弱势群体，实现贫富和谐，首先是政府的职责

　　政府必须在这个问题上有大的作为。而政府要有效地调节收入分配，不能“东按葫芦西按瓢，眉毛胡子一把抓”，首要的任务是要建立一个有效的制度。我在1999年提出了“制度更是第一生产力”、“人跟着利益走，利益跟着制度走”的观点，一个良好的、有效的制度不仅是推进生产力发展的关键，也是解决财富分配、协调利益关系、促进贫富和谐的关键。这就要全力打造全社会的利益协调机制。这种机制包括利益表达的机制，利益的谈判和博弈机制，利益冲突的解决机制等。从我国现实存在的严峻问题来看，首先要重点解决好以下六个方面的问题：

　　第一个方面是要为解决官民的利益矛盾进行有效的制度化安排。这包括两个方面：一是从制度上解决廉政问题，从而在民众思想深处消除“仇官”心理(实际上是“仇腐”心理);二是从制度上解决各级官员的勤政问题，真正为民众解决一些实际问题，带来看得见的利益。

　　第二个方面是要为解决城乡利益矛盾进行有效的制度化安排。这包括两个方面：一是从制度上使社会主义新农村建设真正取得实效;二是从制度上打破城乡壁垒，促进农村人口平稳有效地向城市转移。

　　第三个方面是要为解决行业间的利益矛盾进行有效的制度化安排，着力解决行业垄断问题，切实打破行业间的收入分配不公。

　　第四个方面是为解决劳资的利益矛盾进行有效的制度化安排。这也包括三个方面：一是逐步提高劳工最低工资保障线和强化对高收入的税收监管，从制度上解决劳资收入悬殊问题，从而在劳工思想深处消除“仇富”心理;二是完善工会制度，加大工会工作的力度，从制度上解决劳资的对话和劳工的利益表达机制;三是鼓励和提倡企业履行社会责任，努力促进劳资和谐。

　　第五个方面是进一步建立健全社会保障制度，增加全国社会保障基金规模的积累，加速和加大力度在全社会建立普遍的、城乡一体化社会保障制度等。

　　第六个方面是建立一个有效的社会捐赠制度，让有钱人广泛地、自觉地参与到构建贫富和谐的工作中来。

　　通过这一系列与收入分配有关的制度设计和制度建设，一方面，使“贫有保底”，从而“贫而不穷”;另一方面，使富者遵守各种社会规则，具有博爱和人文主义思想，长期坚持不懈地履行社会责任，多行善举，关爱社会弱势群体，从而降低、平抑和化解社会矛盾。只要这些做到了，贫富同舟共济，促进社会和谐，不仅是必须做到的，也是能够做到的。

　　二、关注公平不能向效率开刀

　　由于收入分配差距的拉大和贫富矛盾的凸现，不少人包括一些经济学家对“效率优先，兼顾公平”也提出了质疑，好像收入差距拉大是因为改革开放以来实行“效率优先”造成的。如果是这样，就得降低效率了。但我们可以冷静地想想：我国的效率是否真的很高了?绝不是。因为迄今为止，我国的劳动生产率和资金产出率还远低于美国、日本和其他发达国家，而单位GDP增长的资源消耗率则大大高于美国、日本和其他发达国家。

　　我认为，国家和社会应当关注社会公平，只有公平了才能实现贫富和谐，但关注公平，实现贫富和谐，绝不能向效率开刀。处理效率与公平的关系，既是中国的难题，也是世界性难题。我们不能一般地反对收入差距，收入差距是市场机制的重要内容，是激励效率的重要杠杆。而收入差距过大，则会影响社会公平和社会稳定。社会不是要消灭收入差距，而是要调节收入差距，取缔非法收入，保障低收入者的基本生活，平抑社会矛盾。一个社会首先必须保持一定的竞争性差距，以便刺激效率，促进发展。否则，实现平等和贫富和谐必定会成为无源之水和无本之木。

　　中国旧的计划经济体制出现的普遍难题和顽疾是经济效率低下，因而改革伊始我国就正确地提出和实行了“效率优先，兼顾公平”的方针。但收入差距控制在多大程度既有利于保持经济效益，又不损害社会公平和影响社会稳定，这不仅与各国的经济发展水平有关，也与各国的历史文化传统有关。对于这些，该是什么问题，就在什么范围内解决什么问题。如果因为构建社会主义和谐社会特别是构建贫富和谐就把矛头指向实行了20多年的“效率优先，兼顾公平”，那就大错特错了。中国作为一个正在发展中和崛起的文明古国，永远不能忽视公平，但一天也不能没有效率。

　　“平均主义”不利于提高效率，而“收入差距”有利于提高效率，这是所有国家的历史实践都证明了的。比如说，勤劳人效率高，如果勤劳人的回报与懒惰人一样，这也是不公平的，结果会造成人们不愿意勤劳。因此要“奖勤罚懒”，而奖勤罚懒必然造成收入差距。邓小平讲“让一部分人、一部分地区先富起来”，就是立足于提高效率。但是，单认清这个问题还不够，我们还要客观地分析“公平”。公平包括“机会公平”和“结果公平”，机会公平有利于激励效率，而结果公平(比如不管工作干的好坏收入都一样)，必然会严重影响效率。经济学天生关注效率，社会学天生关注公平，这是学科分工使然。我认为可以用一句话使经济学家和社会学家达成“共识”：“公平是相对的，社会可以接受的差距就是公平的”。

　　我国收入差距过大不能归结为“效率优先”，但并不是说“效率优先，兼顾公平”的原则完全凝固不变，而是要根据经济社会的发展和实际情况的变化与时俱进。

　　过去我们提出“效率优先，兼顾公平”，一是因为鼓励效率的市场机制尚未形成，还需要政府在推进效率方面发挥有力作用;二是我国当初平均主义还比较严重，需要打破。而今天的情况则大大变化了。市场作为激励效率的力量已经初步形成了。在这种情况下，政府需要用更多的精力进行宏观经济调控和协调效率与公平的关系。因此，“效率优先，兼顾公平”在客观上将转变为“市场主要管效率，政府主要管公平”。

　　有的学者提出“初次分配领域效率优先，再分配领域公平优先”。这有一定的合理性。然而，在初次分配领域也存在着两个误区:一是资本的主导者可能以强势地位故意压低甚至拖赖打工者工资，这在初次分配领域是难以自发解决的，必须由政府监管和干预;二是初次分配领域的高效率，不一定都带来宏观经济的高效率，可能还会冲击和影响宏观经济效率，这也必须依靠国家干预。因此，“政府主要管公平”，既包括再分配领域的公平和效率，也包括初次分配领域的公平和效率。但对初次分配领域的管理，主要是通过法律手段，而不能干预微观经济领域的生产经营活动。